解读：为何设立国家监察委，它有哪些监察手段？

2016-11-23 09:49:31 来源：南方周末

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武汉，中共中央机关旧址纪念馆。在此召开的中共五大设立中央监察委员会，这是中纪委的前身。1949年10月设立政务院人民监察委员会。1949年11月，设立中纪委。1955年3月，又改为中共中央监察委员会，“文革”中被撤销。1978年12月，选举产生新的中纪委。2016年监察委员会试点启动，监察被赋予新的定义。

原标题：“法定职责必须为，法无授权不可为”

马怀德解读国家监察委员会

2016年11月7日，中纪委监察部网站发布消息，称中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称《方案》)，部署在上述三省市设立各级监察委员会。

《方案》提出，国家监察体制改革是事关全局的“重大政治改革”，是建立在党统一领导下的“国家反腐败工作机构”，要实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系。根据《方案》，试点地区的监察委员会将与纪委合署办公。

此外，2016年10月27日通过的十八届六中全会公报中写道，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。这是中国官方首次将“监察机关”与人大、政府、司法机关一并提及。

“过去是‘一府两院’制，今后可能就是‘一府一委两院’制。之所以设立一委，就是要加强对一府两院和其他公职人员的监督。”中国政法大学副校长马怀德说。

马怀德

马怀德是中国行政法学研究会会长，中纪委特邀监察员。《方案》出台两个半月前，他曾在中央党校《学习时报》刊发题为《通过修法完善国家监察体制》的文章。

在接受南方周末记者采访时，马怀德表示，从多数国家在监察领域行之有效的做法来看，有几点经验可资借鉴：一是保障监察机关的独立性、权威性；二是对国家权力运行实施全面监察；三是赋予与监察机关地位和作用相匹配的多元、有效的监察手段。如果设立国家监察委员会，中国监察体系面临的上述问题，都将得到改善。

“一府两院”加“一委”

南方周末：《方案》将此次改革称为“事关全局的重大政治改革”，这样的表述较为罕见，是否有什么特殊含义？

马怀德：以前中央文件中的表述多为“政治体制改革”。体制主要指机构、职能、权限以及机构之间关系的调整。此次改革是整个监察制度的重新构建，涉及面很广，关系到宪法、法律制度。

《方案》的目的就是要设立一个与国务院平行、独立于政府机构之外的监察机关，也就是国家监察委员会。我们可以称之为“一府一委两院”制度。之所以设立“一委”，就是要加强对一府两院和其他公职人员的监督。它所产生的影响，可能不亚于1998年、2003年的两次国务院机构改革。从这个角度看，用“事关全局的重大政治改革”是比较恰如其分的。

南方周末：《方案》提出，在试点省市，由省级人大产生省级监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。为什么要由人大产生？

马怀德：因为我国实行人民代表大会制度，全国人大是最高权力机关。所以监察委员会由人大产生、向人大报告工作并对人大负责，是符合宪法基本原则的。另外，地方各级都有人大，所以监察委员会也要在地方各级设立，不仅仅是国家一级的监察委员会。

这里还涉及改革国家监察体制的宪法依据问题。依据宪法，全国人大有权制定设立国家机构的法律，也可以做出设立国家机构的决定。在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以行使全国人大的权力，包括做出设立国家监察委员会的决定。

而且近年来，全国人大常委会授权决定的领域和范围，也已经不限于立法领域，比如《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》等。因此，全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关。

南方周末：《方案》为什么选择北京、山西、浙江作为试点省市？北京作为政治中心，被选为政治改革试点的先例并不多见。

马怀德：作为一种猜测，我想，把重大的政治改革试点放在首都具有一种示范作用。无论是试点的现状、基础，还是反腐建设、制度建设的保障条件，北京可能比其他地方要强。

山西是近年来的反腐重点区，十八大后反腐工作成效显著，探索出了一些工作方法。在这样的地方搞试点，也有其独特价值。

至于浙江，作为一个民营企业发达、经济发达的东部省份，进行监察委员会试点时，在体制、机制的设立、运行、实践效果上可能遇到更多的问题，也能积累更多的经验，便于下一步向全国总结推广。

“一条腿长、一条腿短”

南方周末：《方案》强调，要“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。全面覆盖具体包括哪些人群？是否无一例外？

马怀德：依据现在的行政监察法，监察部门的覆盖范围只包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员。这个范围窄于公务员法。我国的公务员法很特殊，调整对象不仅仅是行政机关工作人员，也包含了立法机关、司法机关、各党派和主要人民团体的公职人员等。只要你是行使公权力、由财政供养，都算广义的公务员。今后，监察委员会的监察范围会与公务员法持平，比如法院、检察院、医院、学校等都在监察之列。

[责任编辑:陈健]