违法成本过低

本刊记者调查发现，“吃空饷”之所以屡禁不绝，权力监管失范、人事编制不透明、违规成本过低是主要原因。

“目前查处‘吃空饷’，主要靠单位自查自纠和群众举报，群众监督有其身份的局限性，而单位自纠相当于自揭伤疤，阻力大于动力，必然会出现虚报或隐瞒。而且在一些地方，被查单位、被查个人形成利益共同体。即使上级想查处，也会遭到暗中抵制，以致无从下手。”胡仙芝说。

在胡仙芝看来，“吃空饷”现象之所以普遍，与人员编制不透明、缺乏有效监督有关。“一个单位的编制人数、岗位职责、考核办法、出勤状况往往只有单位领导和人事部门掌握，其他人员并不太了解。由于不公开、不透明，加上缺乏制度保障，使得群众的监督无法进行。”

“在一些单位里，即使有人知道有人‘吃空饷’，但由于当事人普遍有背景、有来头，而知情者怕举报影响自己前程，也就选择不吭声。”胡仙芝说，“还有一种情况是，在一些地方和单位，领导干部就是吃空饷的直接受益者，班子成员利益均沾，因此也往往心照不宣，睁一只眼闭一只眼。”

多位受访专家还认为，除监督严重缺失外，惩处力度不足、违法成本过低也是“吃空饷”泛滥的重要原因。

“从以往情况看，即使查出了问题，对提供‘吃空饷’者的惩处，也往往是‘高高举起，轻轻放下’，仅是免职、警告、开除党籍等处罚。违法成本过低，必然会有一批又一批的官员在诱惑面前敢于铤而走险，难以消除其‘法不责众’的侥幸心理，势必陷入‘越是治理越是泛滥’的恶性循环怪圈。”鲁照旺说，“同时对‘吃空饷’者的处理，也往往是退款了事。”

“最近比较常见的一种‘吃空饷’是，有的领导干部滥用手中权力，提前安排还在读书的子女占用单位编制或长期不上班，仍足额领取工资。”鲁照旺说，“作为国家工作人员，为子女造工资单领钱属于骗取公共财物，是严重的以权谋私。”

用法治堵“漏洞”

多位受访专家认为，治理“吃空饷”，关键还在于“对症下药”，完善编制管理，提高制度执行力上下功夫，从根子上铲除其产生的土壤。

中共上海市委党校副教授上官酒瑞认为，公共部门的编制规划、编制使用，以及员工的录用、升迁、离岗离职等情况，都有必要向社会公开，甚至可考虑逐步推行编制实名制，实现管理进一步规范化、科学化。

“只有将‘吃空饷’事件公之于众，问题才能得到妥善解决，‘吃空饷’者也才能得应有惩处。”上官酒瑞说。

“治理‘吃空饷’的前提是‘晒编制’、晒‘考勤’。只有编制、岗位、人事信息公开、透明，才能便于公众监督。”胡仙芝解释道，“公众身为纳税人，对‘吃空饷’行为有着天然的利益痛感，他们是最具监督主动性的群体。关键和难点是如何解决信息不对称问题。如果信息对称了，群众才能进行有效的监督。”

“治理‘吃空饷’问题的关键，是要对权力进行严格的约束和有效的监督。”胡仙芝说，“一方面，行政领导机关要增强对本单位及下属单位的有效管理，从严管理，杜绝人浮于事，消除‘吃空饷’的寄生土壤;另一方面，审计、纪检监察及司法机关应加强对行政、事业单位财政资金的审查力度，通过对财政的管理和控制，彻底地解决公务员人数不当扩张等问题。”

在鲁照旺看来，明知或有意“吃空饷”的本质，并非简单的违反政纪，而是甚至涉嫌到贪污或诈骗的行为。要遏制“吃空饷”，不能靠运动式的清理和整顿，而要有日常的强有力的监管和法律责任追究到位，才能有效杜绝此类现象发生。

“根据《刑法》第382条规定：国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。”鲁照旺说，治理“吃空饷”，按贪污罪论处不存在法律障碍。

“同样，‘吃空饷’以诈骗罪定罪也不为过。”鲁照旺认为，“吃空饷”完全符合《刑法》第266条“以非法占有为目的，用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为”的“要件”。

“要真正解决问题就必须‘动真格’，把行政问责上升至法律层面。”鲁照旺认为，应依法追究“吃空饷”者和“发空饷”的单位及主管领导的法律责任。特别对那些利用权力为亲属、熟人等提供“吃空饷”机会的领导干部，更要严厉惩治，以起“杀一儆百”的震慑作用。

“在有些单位，即使不存在以权谋私等腐败问题，但由于领导干部不作为造成‘吃空饷’现象，也要启动行政问责制度进行严肃处理，从根本上铲除‘吃空饷’的社会环境。”鲁照旺最后说。(文/《瞭望》新闻周刊记者李松)